三中全会决议背后的智库方案竞争

昨日《中央全面深化改革重大决定》全文发布，其包含的改革范围之广和力度之大让外界振奋。事实上，在三中全会政治召开前，就有千百份试图影响决策的 报告发布，南方周末称其中自称已送达决策层的就有10个。其中最知名的一个就是来自官方智库国研中心的“383”方案，该方案的走红是因为两位重量级的作 者，分别是国研中心主任李伟和发改委副主任刘鹤。而这次三中全会最终决议的起草过程中“听取智库的意见范围更广，也是因为全面改革，涉及的领域比较多。” 那究竟哪些方案被最终的决定所采纳，哪些又被搁置呢？
南方周末刊文解读了“三中全会前的智库方案竞赛”：
在中国改革日益复杂的背景下，决策者开始更为开放地倾听各方声音。而为经济与改革定调的三中全会，成为各路智库、机构与研究者们“推销”各自改革方案的隐形赛场。
不同的方案与主张，不仅在争论之中为决策提供了参考，也成为一个重要的缓冲垫——这些方案公开之后的社会反应，相当于无形的“压力测试”。
2013年10月底，十八届三中全会前夕，一份来自部级官方智库、简称为“383”的改革方案横空出世，迅速引发各界关注。
这份报告之所以引发轰动，不仅是由于细节的丰富程度——涵盖从行政放权、打破垄断到土地制度改革等领域，以及呼应近来官方频发的改革呼声，提出了未 来10年的改革路线图；也由于该报告的两位牵头者特别引人注目：国务院发展研究中心（下称“国研中心”）主任李伟和发改委副主任刘鹤，前者曾经是国务院前 总理朱镕基的秘书，后者则被媒体认为是新一届政府的重要经济“智囊”。
事实上，这不过是千百份试图影响决策的报告中的一份。南方周末记者发现，自称已送达决策层的方案就有10个。
除了官方智库，民间智库、海外投行等各种机构也以各自的渠道和方式，向决策层或者公众“推销”自己的改革方案。
众多智库的运营者能感受到的一个明显变化是，“新一届领导班子”对智库的重视。中国国际经济交流中心（下称“国经中心”）常务副理事长、前中央政策 研究室副主任郑新立告诉南方周末记者，总书记习近平最近对智库建设专门做了批示，要发挥智库的作用。“这一次听取智库的意见范围更广，也是因为全面改革， 涉及的领域比较多。”
“发挥临门一脚的作用”
“我们要发挥临门一脚的作用，能够把各个研究机构的研究成果转化为宏观决策的政策建议提上去。给政府提建设性意见，有可行性才提，没有可行性就不提。”
这些方案最重要的推销对象，便是决策层。问题的关键是，如何将报告送达最高层？
在诸如国研中心、社科院这样的官方智库体系内，报告的上送下达并不是什么大问题。但对于民间智库来说，这一环至为重要，但也至为困难。
有趣的是，在民间智库体系内，也存在“贵族”和“草根”的不同通路。
比如，郑新立所在的国经中心尽管属于资金自筹的“民间智库”，但实为民间中的“贵族”。2009年成立之初即以122人组成的跨经济、学术、外交和政府高层官员的超豪华领导阵容，被媒体称为“中国最高级别智库”。
据郑新立介绍，这次国经中心提交的改革方案，主题是“建立一个能促进发展方式转变的体制机制”，具体对策和建议包括，建立衡量发展方式转变的评价指标体系、分配制度改革、国有企业改革、鼓励创新、放宽金融行业准入、土地制度改革等内容。
他们提出“借鉴波兰国有经济改革的经验，以现有的管资产为主转变到管资本为主，把国有企业交给这些金融资产管理公司管理。在金融资产管理公司下面再 设立若干股份制公司，跟其他企业展开平等竞争”；在鼓励创新方面，建议“鼓励将大学的研究成果用于实践，允许大学参与所得分成”。
这套方案正是由国经中心理事长、前国务院副总理曾培炎“挂帅”，“组织了一个比较强大的研究班子”。郑新立介绍，报告直接送给了最高层。
这个高层及理事均由退休高官组成的智库，显然被“另眼相看”。据郑新立透露，国经中心有代表可以“列席国务院常务会议”，政府也会将一些研究课题委托国经中心研究。
国经中心里的退休官员，此前长期在国务院、中央各个部门（主要是商务部、发改委、外交部、中央政策研究室、国务院研究室五个部门）工作，显然更明白 国务院在想什么、需要什么，宏观决策上哪一项决策需要改进，哪一些需要作出新的决定。“根据使用者的需要我们把成果送上去。上面觉得你送上来的正好能解决 这个问题，所以命中率比较高。”
不过，即便是与决策层关系深厚，若想影响决策也需积极游说。
过去两年，国经中心就曾对两项重要政策的落地施加了影响。2012年国经中心向中央提出：为了支持中国企业走出去搞国际并购，建议允许商业银行以一 定比例的存款准备金作为质押，获得央行外汇支持。而过去商业银行发放外汇贷款必须购汇。“打了三次报告，最终获得解决。”郑新立说。
2013年，国经中心提出要建立亚洲基础设施投资银行。这一政策最终于2013年10月初被公之于众。
“曾培炎理事长叫我们要发挥临门一脚的作用，能够把各个研究机构的研究成果转化为宏观决策的政策建议提上去。”郑新立告诉南方周末记者，有些智库与 宏观决策离得太远，提不进去，也有些智库专门跟政府唱反调，更提不进去。“我们给政府提建设性意见，有可行性才提，没有可行性就不提。”
挤到高层桌上
“我们为什么能走进外围的决策圈子？一些决策仅仅依靠官方或者半官方的研究机构是不够的，需要依托市场的力量。”
2009年7月，刚成立不久的国经中心组织了一次全球智库峰会，邀请全球知名智库前来参加，从此让智库（Think Tank）这个词在中国得以广泛传播。
中国传统智库的作用集中体现于1980年代改革开放之初，当时的社科院、国家体改委、体改办等机构，聚集了一大批崭露头角的青年学子，其中包括今天 活跃在官学两界的周小川、楼继伟等，他们在杜润生、吴敬琏、厉以宁等老一代经济学家的带领下，为决策层提供了改革开放的整体方案设计。
1990年代以后，这些智库大多归于沉寂，或者转型为附属于中央部委的体制内研究机构，在财务、人事编制和业务上缺乏真正的独立性。
近五六年来，决策层逐渐发现官方智库的力量不足，开始积极引进市场派学者的力量。万博兄弟资产管理公司董事长、万博经济研究院院长滕泰还记得，他从2006年开始以金融机构首席经济学家的身份受邀参加中央政策研究室、国务院研究室的相关专家咨询会。
“市场派学者为什么能走进外围的决策圈子？因为经济决策仅仅依靠官方或者半官方的研究机构是不够的，需要依托市场的力量。”滕泰说，“邀请金融机构的经济学家是有好处的，只有金融机构愿意每年花几千万上亿的资金，一两百个分析师跑去调查各行业，他们对经济是最敏感的。”
民间智库由此生长起来。老牌的如天则经济研究所，新锐的有中国金融四十人论坛（CF40）、中国经济50人论坛、博源基金会，以及研究新供给经济学的华夏新供给经济学研究院、万博经济研究院等。
三中全会之前，这些独立智库几乎都成功将自己的研究报告送抵领导层。送达的渠道则是“八仙过海，各显神通”。
中国金融四十人论坛年度重大课题“深化经济体制改革重点领域一揽子方案”，“六个子课题都递交到相关部门，并有报告得到决策层领导的批示” 。
据论坛秘书长王海明介绍，这个创立于2008年的机构，聚焦在金融领域。最初通过内参和有关领导递送一些内部报告，凭借每年举办的上百场闭门研讨会和研究成果的口耳相传积聚了一定的影响力，并进而打通了内部报送的渠道。
一位民间智库人士告诉南方周末记者，一些影响力比较大、口碑较好的民间智库，可以通过一些半官方管道递送报告。比如，新华社内参、中财办、国务院研究室、中央办公厅（对领导的秘书局）、中央政策研究室等。
一些活跃的智库每周或每月都会向自己的官方管道递送电子版或印刷版的内部报告，但哪些会被这些“管道”遴选出来向更高级别呈送，呈送到哪个层次，他们并不知晓，除非偶尔被反馈说“领导已经批示，要求研究”。大多数情况下，这些报告并不会有反馈。
一些赢得官员信任的智库，还可能通过部委之间的“交换送件”抵达决策层——比如，国务院、央行、财政部等机构之间常会互送文件。一位知情人士告诉南方周末记者，保密则是此类沟通的第一要务，“绝不会通过邮局递送”。
更多的民间智库要想“直通中南海”，则需要通过自己积累的私人关系。更有渠道的，则直接送达领导人的秘书手中，再经由他们转交。
更多的时候，智库们会多管齐下，特别是在三中全会这种要出政策的重要会议之前。
中国（海南）改革发展研究院经济研究所所长匡贤明告诉南方周末记者，自2013年初研究院就着手研究一揽子改革方案，最终提出“改革建议30条”。 四条报送通路同时进行：中改院董事局主席高尚全将建议“直接送达有关领导”；通过内参等途径提交相关建议；报告相关部委，比如国务院发展研究中心等；在 《经济参考报》及网络全文公开这份报告，征求社会各方的意见。
除了真正意义上的智库，一些海外投行的经济学家也试图积极影响国内的改革方案。
德意志银行大中华区首席经济学家马骏告诉南方周末记者，他有以个人名义参加一些改革方案的研究，主要的平台是金融四十人论坛。而一位熟悉博源基金会 的海外智库人士告诉南方周末记者，聚集了一些“红二代”的博源基金会对决策层的影响是因为他们有管道。“他们跟海外很多投行比较熟，海外投行通过他们这个 管道把研究成果报到国内。”
中国（海南）改革发展研究院、华夏新供给经济学研究院等确认将报告送抵领导层的智库告诉南方周末记者，他们提的一揽子建议都获得了领导人的批示。
体制内与外一起聚集
一批有学术理想的学者型官员正在自发地加入一些民间智库的讨论，甚至形成一些自己的平台。
一个值得注意的现象是，体制内外的力量都在通过智库或类似平台聚集，共同为改革寻找药方。
这也是“智库”近年来最为明显的变化。影响力最大的几家民间智库，很多时候被外界称为“半官方”——全部自行筹资，不隶属于哪个政府机构，但活跃成员很多是现任或卸任的中高级官员。
一批有学术理想的学者型官员正在自发地加入一些民间智库的讨论，甚至形成一些自己的平台。比如，四个司局级干部——财政部财政科学研究所所长贾康、 国家发改委规划司司长徐林、中国人民银行货币政策司副司长姚余栋、国家开发银行研究院副院长黄剑辉——牵头发起成立华夏新供给经济学研究院，摇起“新供给 学派”的大旗。他们撰写的“以新供给经济学理论促进可持续发展建议稿”，于6月中旬呈报最高领导层。
而在中国经济50人论坛、金融40人论坛，也有相当大的官员比例。这些官员接近决策层，或者自身就某种程度上参与决策。
毫无疑问，这些官员大大拓宽了所在智库影响决策的渠道。比如，2013年7月22日，中国经济50人论坛第48次内部研讨会上，论坛成员和论坛企业家理事会成员三十余人出席会议。该论坛公开称，“应邀出席会议的还有‘中央财经工作领导小组成员’”。
这些官员为智库带来了极为重要的真正的影响决策的能力。清华大学教授朱旭峰在调查了来自全国25个省（直辖市、自治区）的301家智库的情况后，提出“司长策国论”——在所有级别的官员中，司级官员网络对智库实现影响力的贡献最大，动员决策资源的能力最强。
有趣的是，许多智库不仅会选择官员这条直接渠道，也会选择媒体这条间接渠道——向媒体发布自己的主张，希望能够向高层“折射”。
匡贤明解释中改院同时将方案公之于众的原因：“主要考虑是改革到了今天，是在一定的社会共识、一定的社会需求、一定的社会压力推动下的。有了相关的社会需求，会对领导形成相关的改革决策有促进作用。”
不过，向媒体公开有时候也会带来意想不到的问题。特别是那些以个人身份参与智库讨论的官员，更容易遭遇尴尬。
中国金融四十人论坛一个子报告《土地制度改革与新型城镇化》公开上网之后，就曾引发轩然大波。文章提到，“过去固守的实物形态的18亿亩耕地红线是 可突破的”。在微博上，有人疯转“智库建议18亿亩红线可以突破，不拿民意当回事”的段子，这也使得报告的撰写者之一、来自发改委的某位官员压力颇大。 “事实上他是以个人身份参加报告撰写的，并不代表官方意见。”王海明说。
这使得中国的智库往往不像国外那样公开，而是刻意低调。
一位民间智库人士告诉南方周末记者，他们提交了相关改革建言之后，也曾计划召开记者发布会向社会公开提案内容，邀请函都已发出，但到了发布会当天却临时决定取消发布会。
民意与政策之间的缓冲垫
在中国改革充满复杂性的背景下，改革主张往往面临着严重的分歧，很多时候研究者也难以达成共识，即使是在同一个智库内部。但这种争论，有助于决策层更好地听到社会的真实声音。
要想更好地“推销”，除了渠道，报告的包装也很重要。
呈送给领导的版本与课题组形成的报告原文往往并不相同，而是经过专门的研究员字斟句酌地重新写作，成文更加精炼、可读性强。一位参与“包装”的智库成员说，“跟记者写文章一样，讲究‘倒金字塔’结构和新闻元素，得让领导看了有阅读欲”。
比如，拟标题就是一门学问。这位人士说，“‘当下经济风险与应对’就比‘当下经济形势与应对’更能引起领导的兴趣。”
在中改院的30条方案中，成员们就曾经因此发生过争执。有人认为“治理转型”这个说法不够直接，有人则认为“改革与危机赛跑”过于尖锐。
为了方便高层领导阅读，递送的报告字体要比较大，“一般规范是办公软件的‘小三’号字”。
踩准时点，抛出有针对性的方案，也是提高命中率的“法门”。
王海明告诉南方周末记者，关于政策建议的采纳率，“最重要的还是选题，看选题在当下是不是足够重要，是不是能有助于解决当下的主要矛盾和风险”。
2012年11月9日，十八大开幕第二天，滕泰发表《新供给主义宣言》，并在其后一年陆续提出一系列政策建议，涵盖取消垄断和管制、人口、土地（流转）、产权、科技创新体制等领域的改革措施，以及通过增加有效供给调控房价等思路。
选择这一时点并非偶然。“好菜要在最合适的时候上，”他感觉到新一届政府“想改革”，“而只有政府本身有非常强烈的愿望推动改革，你提出的改革方案才可能被参考甚至采纳。”
“智库的作用是有限的，只是根据经济和政治发展的需要提建设性的意见和建议。”滕泰说，“智库的你建议不能直接转化成改革方案，必须通过政治家接受和政府采纳才有现实意义。”
也有人对智库“投领导人所好”颇不以为然。
“今年参加了几个研究，有一个问题，现在更多注意力放在用一个什么样的提法领导比较容易接受，在猜领导能接受到什么程度。我觉得这比较悲哀。”一位官方智库学者告诉南方周末记者，应该更多从现实出发讨论要不要改革、怎么改。
美国布鲁金斯学会主席约翰·桑顿先生曾在全球智库峰会上指出，成功智库需要具备的特质包括：质量、独立性和影响力。
“智库竞争的核心问题是报告的质量。”王海明说。至于如何保证质量，其中重要的一点就是要能让各方真正形成讨论甚至争论。中国金融四十人论坛的处理 方式是：保证一定的私密性，从而内部能畅所欲言；其次保证观点的独立性，内部约定不管是学者还是官员，发表的所有的意见都只代表个人意见，与其所在单位立 场无关；再次，课题的评审由独立的学术委员会做出，并形成竞争氛围。
2013年5月19日，中国金融四十人论坛发布了《新形势下对外开放的战略布局》子报告，其中提到“用3-5年时间实现资本项目的完全开放”。报告发布后，社科院学部委员、世界经济与政治研究所研究员余永定等学者公开提出反对，认为资本项目完全开放的时机并不成熟。
在6月底博源基金会成立五周年论坛上，余永定等与央行货币政策二司副司长邢毓静等就此问题激烈辩论。随后著名经济学家林毅夫也加入战团：7月21 日，四十人论坛邀请争论各方坐下来开了一次内部研讨会，会上林毅夫发表演讲，之后以《我为什么不支持资本账户开放》一文公开发表。
据王海明介绍，经过中国金融四十人论坛那次内部讨论，争论各方最终形成了改革的共识，并认为在具体操作上，“可以有路线图，但不必设定时间表”。
在中国改革充满复杂性的背景下，改革主张往往面临着严重的分歧，很多时候研究者也难以达成共识，即使是在同一个智库内部。
在中国金融四十人论坛发布的六个子报告中，事实上围绕财税改革的有两个报告，分别是《关于财税体制改革的思路》、《构建有利于地方改革创新的统一大 市场》，这是因为课题组内部有不同意见。前一份报告是德意志银行大中华区首席经济学家马骏和清华大学经济管理学院副院长白重恩合作撰写的，主张事权上收、 财权维持现有格局。后一份报告由国研中心宏观经济研究部副部长魏加宁和中国人民银行货币政策二司司长李波合作撰写，主张分权合作的统一大市场。
据王海明介绍，课题组原本想把两份报告合二为一，但分歧双方均坚决反对，最后只好提交了两份思路迥异的报告。
“我主张开门搞改革，方案由专家来提，听听大家的意见，避免闭门造车。” 魏加宁认为，从历史经验看，智库内外观点碰撞、充分讨论，能助推改革。在他看来，智库相当于起到民意与政府决策的缓冲垫的角色，“智库的方案亮出来，能听 听社会上真实的反应，相当于给政府一个回旋余地”。

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奖廉不罚贪：自杀性质的制度性偷懒——评“383方案”的“廉洁年金制”

日前，十八届三中全会改革蓝图“383”改革方案公布，其中与重大政治话题有关的建议主要是反腐，智库们想出的新招竟然是“建立公职人员廉洁年金制度”，即廉洁官员有奖。考诸中国政治现实，这是一条自杀性质的制度性偷懒建议，不仅自绝于民，还自绝于人类社会的政治文明。

奖廉不罚贪：放弃政治伦理最后一道底线

这一建议之荒唐，有如希腊在经济危机之后被迫废除的一条奖励制度，即公务员按时上班、出满全勤有奖。在希腊发生经济危机、政府欲削减各种福利而遭遇抵制之 后，世界才知道希腊有这么荒谬的奖励制度，公务员每天早9点上班，下午2点下班，只要每天按时上班，就可以获得额外的奖励。
按照组织管理原则，任何机构的人员，按时上下班是最基本的职业要求。希腊这项奖励实际上等于放弃了这一基本要求。面对纪律松弛的公务员，希腊政府不采取惩 罚措施，而是采取不当的安抚方式，以此告诉自己的公务员：你们不按时上班不会受罚，但如果按时上班就算你为政府做了贡献，发奖。希腊这种组织管理方式，是 将欧盟为其源源提供的财政资助化为高福利与不当奖励，养活了一大群福利主义懒汉，终于导致危机，目前还苦苦挣扎于复苏路上。
与希腊这条荒唐的措施相同，中国这一“公职人员廉洁年金制度”等于承认：中国的公务员不廉洁是正常的，如果廉洁（其实只是没暴露，不意味着他们真廉洁）， 就算为党与人民做了巨大贡献，发上一大笔廉洁年金以资奖励——须知，无论在哪个国家，公务员群体的起码要求是要廉洁，即使做不到，口头上坚持也是必要的。 这条建议意味着中国执政集团放弃政治伦理的最后一道防线，表示中国官员今后不需要任何伦理约束。
与“特赦贪官论”相比，这一建议标志着中国政治伦理彻底失守。近年来，一些看到腐败会导致政治危机的人士苦心思谋，提出了“有条件地特赦贪官赎买政改”之 议。“特赦贪官论”虽然是冬烘之见，但既承认贪官需要赦免，至少还算承认腐败是罪行，与廉洁年金制变相承认“腐败是公务员正常行为”有本质的不同。此外， 特赦论与廉洁奖金的目标也不同，主张特赦贪官至少是希望换取政改，目标尚算正确；而廉洁年金的目标却不是要与中共做政治交易，换取政改，而是让公务员群体 在退休时再拿上一大笔福利——只不过遵守了一个职业最起码的道德要求，就能得来一笔巨额奖金，这个世界上还有哪个国家比中国更能体恤“官心”？

实施“廉洁年金”必先公示官员财产

其实，就算真要实施廉洁年金，也需要以官员财产公示制度为前提，即官员家庭拥有的财产数量都属于合法的阳光收入，方可资以奖励。自1883年英国率先实施 官员财产公示制度的法律以来，此后一百多年间，已有 137个国家建立或执行财产公示制度。至今为止，中国政府并未给出财产公示的时间表，甚至将要求公示官员财产的多位人士以“寻衅滋事罪”抓捕入狱。
中国政府一再拖延实施官员财产公示制度，本来就是向公众耍赖，很不光明正大，等于变相承认中国政府官员大都不干净，一公示全完蛋。但是，如果没有实施官员财产公示制度，又如何才能认定公职人员没有腐败，有资格获得廉洁年金？
最偷懒的方法当然是让官员自报。官员自报的项目现在据说已有家属子女移民留学情况，即官员是否是“裸官”。官员的房产登记据说在40多个大中城市已经完 成，但因遭受官员群体的强力抵制，联网之事一拖再拖，是否会成为“烂尾工程”还在未知之数。世人皆知，子女家属定居国外所需金钱并非小额，购置房产更需大 量资金。既然这两样最能说明官员廉洁情况的资料都不能向国民公示，就只能按照一条最简单的标准，即领取廉洁年金的公务员在退休前没有被以腐败等罪由被双规 或者被起诉。而这条标准在中国官场，谁都知道根本不能说明什么。早在90年代末，官场就知道一条定律：“反贪不反最贪的，就反不长心眼与倒霉的”。所谓 “不长心眼”的就是吃独食，没有拿出部分赃款贿赂上级，为自己寻找政治保护伞；所谓“倒霉的”，就是出于种种偶然原因，自己的利益共同体成员如同伙出事、 情妇告发等等，最倒霉的当然是真发生过那么几次的“小偷反腐”。
更何况，“腐败黑数” 这一反腐的经验之谈早就证明，被曝光的腐败案件从来只占真实发生的腐败案件的一小部分。

中国的“腐败黑数”有多惊人

至今为止，腐败都被人类社会视为一种罪恶，既要受到法律制裁，也会受到道德谴责。因此，腐败行为具有天然的隐蔽性，都是黑箱操作的秘密交易，除了内部人之 外，外部人获得腐败信息的难度相当大。也因此，在任何国家，被曝光的腐败案件都只是已经发生的腐败案的一部分，这种实际上已经发生但却未被察知的腐败被称 为“腐败黑数”。腐败黑数的大小，与一国的政治透明度及社会监督机制是否完备有关，政治透明度越差的社会，腐败黑数越大。
讨论中国的腐败黑数非常困难。在前些年政治环境略显宽松之时，国内曾有过探讨，李成言主编的《廉政工程：制度、政策与技术》一书曾收入相关文章，有的研究 者认为至少占80%，还有研究者认为高达95%。上述这些估算，不管是哪个更接近真实的腐败黑数，都很惊人。以2008年1月至2013年8月中国侦查贪 污贿赂犯罪案为例，如果被查处的151350件腐败案以及查处的167514人，只占实际发生腐败案件的5%-20%，就按最低的腐败黑数即80%这一比 例计算，中国实际发生的腐败案件也有75万多件与83万多人。这一数目实在惊人，如果再按95%这一比例计算，实在让人不忍卒睹。更何况，世人皆知，中国 官员的贪腐数额会变戏法，比如刘志军一案，从一审到终审，就有374套房产不翼而飞，受贿金额从8亿多元缩水成6000多万。这种情况下，中国的“腐败黑 数”有如一个难以究其真实的谜团。
在腐败如此惊人、“腐败黑数”如此庞大、官员公示财产迟迟不见实行的情况下，再实行“公职人员廉洁年金制度”，祸国殃民之烈自不必说，还等于自诩“英明” 的中共中央向贪腐官员高挂免战牌，打躬作揖求恳众官员：求求你们不要再贪。只要各位手下留情，或者做得巧妙一些，不被发现，给本党全了脸面，本中央大大有 赏。
可以说，此时实行廉洁年金制度，是一种加速中共死亡的制度性偷懒。中共要自寻死路也罢，只可惜在这一自杀过程中，中国十余亿人民及大好河山将成为其陪葬品，这种高度腐败下形成的价值观会毒化中国几代人。
 
（《中国人权双周刊》第116期   2013年10月18日—10月31日）


文章来源:  http://goo.gl/WICfk4

何清涟: 廉洁年金能让官员罢贪吗？- “383改革方案”的单项经济学分析

在十八届三中全会改革方案（383方案）公布后，我在“奖廉不罚贪：自杀性质的制度性偷懒”一文中，从三方面分析了这一政策的不可行及其负面影响。在这篇文章中，我将用经济学方法分析这一方案对公务员是否能够形成足够的约束力。即：面对英明的党中央打躬作揖求恳的官员，在经过详细的“成本核算”之后，是否会感念党的一片苦心，从此罢贪。

*有关腐败的犯罪成本分析*

1992年的诺贝尔经济学奖授给了美国芝加哥大学教授加利.S.贝克。获奖理由很学术化，指其“将微观经济分析的领域扩大到非市场行为的人类行为及其相互 作用的广阔领域”。获奖词如果用通俗语言表述，是指贝克在其代表作《人类行为的经济学分析》中，指出人类社会的犯罪实际上是一种“经济活动”，犯罪者对自 己从事的犯罪活动，都有自己的“成本”和“收益”盘算。犯罪分子之所以犯罪，是因为他预期犯罪收益大于成本。因此，犯罪是在权衡各种谋利方式的成本和收益 以后作出的理性选择。贝克因此提出，对付违法行为的最优公共政策就是提高违法成本，使违法“不合算”。

“383方案”有关廉洁年金的具体方案并未披露，但其中那句“建立廉洁年金制度，公职人员未犯重大错误或未发现腐败行为的，退休后方可领取”的表述，基本轮廓已现。因此加进几个参数就可以测算。

假定中国政府慷慨到极点，今后以每个官员退休时的年工资全额乘上20年预期寿命（65岁+20=85岁）。按照国内公务员自陈工资收入（《新京报》2013年10月29日文：“有权的多少也不够”），其收益与成本如下：

正科级年工资8万多，政府给其支付廉洁年金全额在160万-170万之间；厅局级年工资约12万，廉洁年金全额在240万左右；省部级年工资约20余万，所获廉洁年金约为400余万。

近十余年来，中纪委及各地检察机构查办的腐败案件，有几个低于1000万的？无需列举那些腐败数额比较惊人的案例，如贪污6000万的科级女官员罗亚平，以及据说拥有374套房产、涉案8亿多元的副部级官员刘志军，只以平均数来说事。

以上海为例，《南方周末》在“上海官场的权力囤房者”一文中说，上海市管干部在“惦量着申报房产”时，一般都有三至四套房子，其中最疯狂的是拥有40多套 的浦东新区原副区长康慧军。上海房价两室房平均超过200万，加起来这些财产总额不低。各地的“房氏一族”曝光者莫不有十几套乃至几十套房子，房地产信息 全国联网迟迟未推行，就是因为遭到各地官员的群体抵制。

中国人民银行网站曾刊发《我国腐败分子向境外转移资产的途径及监测方法研究》的研究报告，指出从上世纪90年代中期以来，外逃党政干部，公安、司法干部和 国家事业单位、国有企业高层管理人员，以及驻外中资机构外逃、失踪人员数目高达16000-18000人，携带款项达8000亿元人民币——算下来，平均 每人携带外逃的资产高达4440多万-5000多万。

马克思曾有一句名言：“如果有300%的利润，资本家就能冒上绞刑架的风险。”中国官员不经营企业，经营权力，上述利润何止300%？就算加上全部工资与预期的廉洁年金，其数额都无法与官员通过权力寻租所得相侔。

本段分析说明：中国官员在从事腐败活动时，其预期犯罪收益远远高于成本。

*官员必然考量的“机会成本”*

除了总体成本核算之外，还有其它几项官员必须考虑的成本，这些可以统归于“机会成本”。

中国现行规定是公务员65岁退休并领取养老金，如果廉洁年金成立，即自65岁退休之后开始领取。那么，对于有机会获得寻租机会的科级及以上官员，从现在到 退休之间的时间长短，有个“机会成本”，即放弃寻租机会所失与拿廉洁年金所得之间的收益比较。这里至少需要计算三项“成本”：

一是升迁的概率成本。

中国是个官本位社会，公务员考试已成了千军万马挤独木桥的现象——这里必须澄清一个概念，中国党政事业机关均是财政供养，但只有党政部门才算公务员，其余 只是“参照公务员待遇”。综合“揭秘官员晋升路线图：约万分之四可升至省部级”及同类几篇文章资料，截至2012年底，全国公务员总数708.9万人，以 中国人口13.4亿为基数计算，平均189人中即有一名公务员。全国县处级公务员约有60万人，与708.9万人的公务员总数相比，其晋升比例大约为 12：1。据说能成为县处级官员是公务员升迁途中的巨大转折，也是大多数人的仕途最高点。从处长到厅局级干部，是从60万人中选出5万，比例也是12比 1；若与整个公务员队伍对比，则是142比1。升任至省部级官员，如果以厅局级干部为基数对比，为16.7比1；以处级干部为基数比较，为200比1。

即：升迁概率极小，到了科级以上，抓住寻租机会捞钱的“吸引力”，远比廉洁年金要大。更何况，中国官场买官卖官风行，升迁途中，各方都要打点，仅靠工资是不可能积聚买官资本的。

二是时间成本。时间成本包括两项：

A．中国官场按级升迁的年限约为：从一个普通科员成长为一位正厅局级官员，大约需要25年。官场说的“年龄是个宝”，意指如果某人不能在35岁升到正处，45岁升到正厅，那么这人的仕途很可能将从此止步。

当了科级官员以后，只要是肥水衙门，如国土、矿业、哪怕是环保部门，都有寻租机会，相对于12分之一的升迁至处级的机会，是放弃眼前的利益、积聚资本打点上级，还是30年后再拿兑现的廉洁年金，大多数官员都会选择现实利益。

B．对政权存续期限的“稳定预期”。这项时间成本，即中共政权还能延续多久？可说官场中人大都在盘算，但决不会宣之于口。如今对中国政治形势变化的估计， 最多只能以5-10年为时间单位。因此，对于科级及以上官员来说，这种“稳定预期“的时间越长，就越不愿意将其当作放弃寻租机会的替代选项。逾百万“裸 官”的存在，表示这些“条件成熟”的官员已经做了风险选择。

三是腐败行为的风险成本。

“风险成本”指：腐败曝光的机会有多大，以及最严重的惩刑是什么。

如同我在“奖廉不罚贪”一文中说过的那样，在任何国家，被曝光的腐败案件都只是已经发生的腐败案的一部分，这种实际上已经发生但却未被察知的腐败被称为 “腐败黑数”。中国研究者估计的“腐败黑数”是80-95%，即腐败行为被曝光的可能性只有5-20%；对于省部级及以上官员来说，腐败免死是2007年 以后的定例。也就是说，腐败的获益虽然不是无穷大，但也高得惊人，其最高风险也不是上绞刑架，而是死缓，这种成本与收益的比较，简直有如海盗行业行情。

将以上各种因素通盘考虑，可以得出结论：中国官员腐败犯罪受惩的机率很低，犯罪收获极大，廉洁年金的吸引力基本可以忽略。在这种情况下，实行廉洁年金，只 是为官员增加福利，5-10年内退休的官员们将因此非常高兴，但并不会因此就停止他们的敛财行为。超过10年以上才退休的官员们当然更注重眼前，因为遥远 的预期收入对他们的吸引力只是比画饼大一些而已。

文章来源: VOA