揭開人大常委會決定的面紗

■李飛來港宣的旨，不僅無法律基礎也違背立法精神。資料圖片

8月31日全國人大常委會作出《關於香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定》（下稱《決定》）為2017年及以後特首實行普選 明確了制度框架和原則，表明中央對特首候選人必須經過提名委員會進行政治篩選的立場。當晚，主導人大常委會會議的副秘書長李飛即偕同人大法工委副主任及港 澳辦副主任馮巍連夜飛赴香港，於9月1日早上召開了有近千香港各界政商猛人的簡介會（下稱簡介會），並於下午及2日早上馬不停蹄地拜會特區政府高官（下稱 高官介紹會）、大律師公會、律師會進行游說，軟硬兼施，要求香港各界全力支持人大常委會《決定》。這期間，各大社團在《文匯》、《大公》兩報鋪天蓋地刊登 廣告，表示全力支持；特首梁振英代表政府、前特首董建華代表富豪也先後召開記者會表示支持；以北大法學院教授強世功為代表的一眾權威學者，紛紛撰文論證 《決定》的合法和權威性。港澳辦副主任馮巍先生乾脆直截了當地宣稱《決定》是「一份法律文件，其內容屬於法律規定，具有確定的法律效力，對後面將要進行的 三部曲都有法律約束力。」一時間，香港普羅大眾對《決定》奉若神明，沒人懷疑它的超越《基本法》的憲制地位。就連對《決定》表示憤怒和不滿的一眾民主派核 心，在表明堅決予以否決的宣言時，也只是指摘中央不應作出這樣的決定「落閘」，而沒人懷疑《決定》的法律地位。
《決定》屬於甚麼文件？其內容是否有法律約束力？有必要揭開其面紗，還其真實面目！

一、《決定》中關於特首普選的框架部份不屬法律範疇，不具法律約束力
《決定》在第二條用了四款對特首普選設置了條件，包括提名委員會按照原選委會的人數、界別和產生辦法；候選人為2至3人，並應取得提名委員過半數支持才可成為候選人（下稱「框架」）。
李 飛在簡介會上力證設定此「框架」的依據。李稱，特首選舉制度是香港的重要政治制度，人大常委會依據憲政權有權作出決定。據人大常委會在2004年4月十屆 八次會議上，對香港特別行政區《基本法》附件一第七條和附件二第三條的解釋的說明，人大常委對特首選舉方法「是否修改」和「如何修改」有決定權。
無可否認人大常委會對特首選舉辦法的「是否修改」和「如何修改」有憲制決定權。但這裏指的「決定」，是法律性質的「決定」，該決定權的行使，要遵循法律程序。李飛及馮巍均沒有明示依據哪條法律。與香港立法有關的法律有三部，一是憲法，二是立法法，三是《基本法》。
據 立法法第八條第三項規定，涉及「特別行政區制度」，「只能制訂法律」。為此，任何涉及香港特區政治制度的「決定」，只能是法律。特首選舉辦法的修改也是屬 於法律範疇，要完成修改辦法，只有兩條路：一是依據原生效的法律；二是人大或其常委會啟動新的立法程序。而原生效的法律與此有關的就只有2004年4月人 大常委十屆八中全會通過的《關於香港特別行政區基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋》（下稱「04解釋」），該「04解釋」規定了修改選舉辦法的「五 部曲」。人大常委在第二步和第五步有憲政權。在第二步，明確規定人大常委的權力是對特首提出「需要修改」選舉辦法「是否需要進行修改」作出「確定」。據 此，人大常委在第二步行使權力時，有二個明顯限制：一是只能審查特首的「修改」請求，二是只能對該請求就「是否修改」作出「確定」。而特首梁振英於7月 15日提交給人大常委的《關於香港特別行政區2017年行政長官及2016年立法會產生辦法是否需要修改的報告》（下稱特首報告），除了請求人大常委就 「是否修改」作出批示外，並無其他請求。對特首普選制訂「框架」並不在特首的報告之內。
為此，該條法律不能作為人大常委制訂「框架」的法律依據。 而李飛在1日下午在「高官介紹會」中聲稱，人大常委對「如何修改」也有決定權。依據是2004年4月6日《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區 基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋《草案》的說明》（下稱04釋法說明），該「草案」在第三節確有「是否需要修改和如何修改，決定權在中央」的表 述，但該文正是李飛以法工委副主任向人大常委就「草案」的說明，而當日通過的正式「解釋」即「04解釋」已刪掉「如何修改」的字眼。李飛應是心知肚明，才 不敢貿然在簡介會上引用。對「草案」的說明並非法律，顯然不能作為《決定》的法律依據。另一途徑要為特首普選制度制訂「框架」，據立法法第三節及《基本 法》及附件一的規定，有一系列程序規定。除了要走完前四步外，人大常委據立法法也有既定的審查程序。要有提案人如特區政府或國務院；要有法律委員會的審查 意見──而李飛在8月27日就決定草案向人大常委的說明中，關於為何要制訂「框架」作了詳細解劃：人大常委在審議特首報告期間，從報告列明的內容、深圳座 談會的發言、列席常委會人員的發言發現，有「不少意見」要求人大常委會在對特首報告作出決定時，應就特首普選的核心問題作出明確規定，並有「不少意見」建 議提委會完全照搬原選委會、候選人限2至3名並要獲得提委會半數委員支持。常委會在徵求港澳辦的意見後，因此「認為」應就特首普選「如何修改」的核心問題 作出「決定」。
這一解劃表明，人大常委的決定來自常委的「認為」，而常委的「認為」來自特首報告中列明的不少意見及深圳座談會不少人的發言、列席會議人員的個人看法。既無合法的提案人，更無經法律委員會審查。這一「決定」從內容和程序，顯然不是上述立法法及《基本法》規定的法律。
那 《決定》是甚麼東西？李飛在簡介會上洩露了天機。李在簡介會上的講話第二段明確承認，常委會以「會議認為」的方式，闡明了「特首普選產生辦法」涉及的一些 重大問題的「觀點和立場」，因人大常委會是最高權力機關的常設機關，其「觀點和立場」就是「國家的觀點和立場」，具有權威地位。即是說，「決定」是人大常 委會具有權威地位的「認為」。但無論其地位多高，即使是全體中共常委的「認為」，在經過法定程序立法前，都不是法律。「認為」可因時因人而改變，而法律卻 不可。
實際上，《決定》本身已否定了自己的法律地位。《決定》第三條明確表明，「框架」原則要經過香港立法會三分之二通過並被批准後，才可成為規 定，才有法律約束力。如果如馮巍所說，《決定》本身就是法律，對特區政府和立法會具有約束力，那麼就產生了兩個法律悖論：其一《決定》規定的「框架」要經 過香港立法會三分之二通過才可履行，不通過就不能履行。人大常委法律尊嚴何在？有這種要另一機構批准才可履行的法律嗎？其二，《決定》如果是法律，立法會 就要遵守並通過，否則即是違法。那麼，這又明顯違背《基本法》。
據此，《決定》並非法律，對特區政府、立法會毫無約束力。其本質就是一批參與審查 特首報告的常委的集體「認為」。既是「認為」，無論其地位多高、人數再多，在經立法程序變成法律之前，仍是某些只能就是否批准修改方案作決定，而無法表明 中央「如何修改」的意志，這也是不能成立的。首先，現有法律，中央只有在上述第一、五步通過批准與否行使決定權，而無「提出修改意見後通過特首執行報立法 會審核」的安排。中央若認為有必要在「如何修改時」體現自己的修改意志，那應通過司法解釋或重新立法；其次，該理由的前提是建立在特區政府在提出的方案不 能體現自己的意志的判斷，或對特首不信任，這顯然不能自圓其說。

二、《決定》暴露了中央治港政策思維的混亂
1.李飛在「高官簡介會」上公開承認，設定「框架」的目的就是要防止與中央對抗的人成為候選人，也就變相承認中央對提委會控制的目的和追求，但又多次表態，提委會不排除任何不同政見者，對與中央對抗者也是公平的；
2.李飛等眾多中央高官多次申明，只要與中央對抗的人成為候選人就有可能當選，就等於承認香港選民多數是支持與中央對抗的人當特首的。這一結論與其天天聲稱大多數港人是「愛國愛港」主張相對立，變相地否定了17年來擴大「愛國愛港」陣營的成績；
3.《決定》中設定中央在五部曲第二步就要介入「如何修改」，排除特首及特區政府的作用。其前提是懷疑特首會違背中央意志或無能力體現中央意志，即對特首完全不信任。這與其一貫對特首的評價是不脗合的；
4. 中央拒絕與其不同政見者參選一重要理由是，危及國家安全。但是，只有在沒有真普選的情況下，才有可能誘發大型社會運動，西方反華勢力才有介入滲透的基礎， 才會危及國家安全。而即使與中央對抗的人被選上，中央也可以不予任命，其結果最多重選而已，根本無任何可危及國家安全的機會。
撩開《決定》的面紗 可以看出，《決定》是在思維混亂的治港政策指導下作出的，不僅無法律基礎也違背立法精神。港人不必將之奉為神明當作真普選的桎梏。本文的目的有二，一是告 訴那些畏懼中共強權的怯弱港人，不必被《決定》嚇倒，無奈接受「袋住先」，投入或支持抗爭；二是提醒泛民的智者，不要因《決定》而絕望，只要堅持不懈的抗 爭，真普選之路是敞開的。
港人要求真普選沒有錯。

施路

文章来源: http://goo.gl/WKdBaA